国研中心：谨慎推进转基因粮食作物商业化

来源:6维度转载 作者:陈健鹏

摘要：现代农业生物技术是粮食安全和农业可持续发展的重要技术保障，在农业生产领域中的应用是大势所趋。我国必须抢占农业生物技术的制高点，这不仅是技术、经济问题，也是政治问题。但是具体到农业生物技术的发展战略，特定转基因品种的商业化问题，则仍需在深入研究的基础上慎重决策。

内容摘要：自1996年以来转基因作物商业化在争论中迅速发展。当前我国转基因粮食作物商业化处在政策抉择的关键时期。本报告介绍了转基因作物商业化的现状以及我国转基因粮食作物商业化的政策演变和主要争论，分析了我国现阶段应谨慎推进转基因粮食作物商业化的原因，并提出如下建议：谨慎推进水稻、小麦两种口粮作物转基因品种的商业化；在农业生物技术研发领域坚持自主技术为主的道路；加强植物育种领域知识产权保护；加强转基因生物安全管理；充分尊重公众对转基因食品的知情权和选择权。     2009年底农业部批准了水稻、玉米三个转基因品种的安全证书，意味着我国转基因粮食作物在商业化种植道路上迈出了关键一步，随即引发了巨大的争议。现代农业生物技术是粮食安全和农业可持续发展的重要技术保障，在农业生产领域中的应用是大势所趋。我国必须抢占农业生物技术的制高点，这不仅是技术、经济问题，也是政治问题。但是具体到农业生物技术的发展战略，尤其是具体到现阶段主要粮食作物（特别是水稻、小麦等基本口粮作物）特定转基因品种的商业化问题，则仍需在深入研究的基础上慎重决策。     一、转基因作物商业化的现状     （一）转基因作物种植面积和市场份额快速增长     国际农业生物技术应用服务组织（ISAAA）2009年的报告显示，转基因作物耕种面积从1996年的170万公顷增长到2009年的1.34亿公顷，增长了80倍。2009年种植转基因作物的国家达到25个。     根据国际种子联盟（ISF，2008）的报告，全球商品种子的市值规模大约为365亿美元，而全球转基因作物品种销售额为75亿美元，据此粗略测算，转基因种子销售额占全球商品种子销售额的20.5%。自1996年以来，转基因作物种子销售额呈快速增长态势（见下表）。     资料来源：美国农业部（USDA）：Seed Info 2008，ISAAA     （二）转基因作物商业化地域相对集中于美国、巴西和阿根廷     2009年，美国、巴西、阿根廷转基因作物种植面积分别为6400、2140、2130万公顷，分别占全球转基因作物种植面积的47.8%、16%、15.9%，三个国家的转基因作物种植面积占全球转基因作物种植面积的79.7%。欧盟的27个成员国中有6个国家（西班牙、捷克、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克和波兰）种植了少量转基因抗虫Bt玉米（合计94750公顷）。目前总的态势是，美国是转基因作物最积极的推动者，欧洲对转基因作物持谨慎和抵制的态度，非洲地区总体对转基因作物持不接受的态度。（各国转基因作物种植面积详见附表1）。     资料来源：ISAAA历年报告，本研究整理。     （三）转基因作物品种集中于大豆、玉米、棉花和油菜     自1996年转基因作物商业化种植以来，全球主要转基因作物品种为大豆、玉米、棉花、油菜四种作物。2009年转基因大豆、玉米、棉花、油菜的种植面积分别为6920、4170、1610、640万公顷，分别占全球转基因作物种植面积的52%、31%、12%、5%。从转基因品种占该作物全球种植总面积的比例来看，转基因大豆、棉花、玉米、油菜分别占该种作物种植面积的77%、49%、26%、21%。（全球商业化转基因作物品种详见附表2）。         资料来源：Clive James，2010     （四）少数跨国公司主导转基因作物市场     少数跨国公司主导着农业生物技术，发达国家主导着转基因作物品种、技术的知识产权体系。以当前应用最广泛的抗虫基因和抗除草剂基因为例，全球约70%以上的抗虫基因专利被孟山都、拜耳、先锋、先正达、陶氏益农等五家跨国公司掌控，我国授权的Cry基因（一种最重要的抗虫基因）专利也有一半左右被他们掌握；全球约63%的抗除草剂基因被孟山都、拜耳、杜邦先锋、先正达等公司拥有。     当前，国际种业市场已演进到寡头垄断阶段，根据ETC Group的数据，1996年全球前十大种子公司销售额占全球商品种子市场的37%，到2006年提高到57%。其中，孟山都、杜邦-先锋、先正达、拜耳等四家公司占全球商品种子的41%。孟山都是世界第一大种子公司，在大豆、玉米、油菜、蔬菜和其他作物种子市场上占主导地位。

   二、我国转基因粮食作物商业化的政策演变和主要争论

    （一）我国转基因粮食作物商业化政策近期有所转变

    自上世纪九十年代以来，我国政府对转基因作物（尤其是主要粮食作物水稻、小麦、玉米）的商业化一直持谨慎态度。从2001年《农业转基因生物安全管理条例》颁布实施以来，我国正式批准商业化生产的作物（植物）有转基因棉花、番茄、甜椒、矮牵牛花、杨树和木瓜。真正在商业化生产的只有棉花，种植面积比较大，品种数量也比较多。继转基因抗虫棉之后，至今没有批准一例大宗粮食类作物商业化生产。

    然而自2008年的“粮食危机”之后，我国政府对转基因粮食作物商业化的政策取向有所改变。2008年7月，国务院常务会议审议并原则通过转基因生物新品种培育科技重大专项。2008年11月出台的《国家粮食安全中长期规划纲要》又明确提出“启动转基因生物新品种培育重大专项”。2009年12月，农业部批准了两种转基因水稻（华恢1号、“Bt汕优63”）、一种玉米（植酸酶基因玉米“BVLA430101”）三个转基因品种的安全证书，这些品种在获得品种审定证书、转基因作物种子生产许可证和经营许可证后，即可进入商业化生产。2010年中央1号文件提出“在科学评估、依法管理基础上，推进转基因新品种产业化。”主要粮食作物转基因品种或从“要不要商业化”转变为“即将商业化”。

    （二）我国转基因粮食作物商业化存在的主要争论

    一是关于转基因粮食作物商业化对粮食安全影响的争论。支持者认为，转基因作物在全球粮食安全及我国粮食安全上将发挥重要作用。反对者认为，目前的转基因作物对于解决粮食安全的意义不大。

    二是关于转基因作物商业化对农业生物技术产业、种业和农民收益影响的争论。支持者认为，应尽快推进转基因粮食作物商业化，以此加快我国生物技术产业的发展。反对者认为，转基因粮食作物商业化可能会加速外资对我国种业的控制，不利于我国农业生物技术产业的发展。

    三是关于转基因作物商业化对生态、人类健康影响的争论。支持者认为，转基因作物不比传统农作物具有更多的环境风险，食用是安全的。反对者认为，转基因粮食作物对生态环境、人类健康存在不可忽视的潜在风险。

    三、谨慎推进我国转基因粮食作物商业化的原因分析

    （一）生物技术只是解决发展中国家“粮食安全”的途径之一

    根据联合国粮农组织（FAO，2002）的研究，从总量角度，中长期全球粮食的供求平衡没有问题。即便是没有农业生物技术的重大突破，未来粮食的供求平衡也很有可能实现。但是部分地区，特别是部分发展中国家的粮食安全问题会进一步恶化。从粮食供给总量来看，全球范围的水和土地资源可以满足中长期的粮食需求的增加。从需求看，世界粮食需求的增量将主要来自发展中国家，这些国家面临的资源与环境约束将更加严峻（见图3）。全球范围内“粮食安全”的关键是分配问题，即价格和贸易问题。部分贫穷地区的粮食问题并不仅仅是技术问题，甚至可以说技术问题不是主要问题。生物技术只是解决部分发展中国家粮食安全的途径之一，且不是关键途径。

    资料来源：美国农业部经济研究局（USDA-ERS）；国际食品政策研究所（IFPRI）；FAO

    （二）商业化的转基因技术和作物品种并非造成我国粮食单产差距的主要原因

    我国的部分粮食作物单产与发达国家有差距，但是差距并不在是否采用了目前商业化的转基因品种（或特性）。以玉米为例，我国玉米的单产水平大约为美国的1/2强，生态条件、现实生产力和品种差距是作物单产水平差距主要原因。就品种差距而言，我国玉米品种和外资品种的差距存在于耐密性、抗倒伏能力等特性，品种的差距绝不在于是否（在本土品种中）导入了转基因抗虫性（Bt）。此外，根据国务院发展研究中心课题组（2009）的分析，充分挖掘我国粮食生产的潜力，到2020年我国主要粮食作物（水稻、小麦、玉米）可以基本实现自求平衡（95%自给率）。综合我国粮食供求形势以及目前商业化的转基因生物技术对单产、总产出的贡献，粮食安全不应成为现阶段我国推进转基因粮食作物商业化的动因。

（三）发达国家主导转基因生物技术的研发和市场

    目前商业化的转基因生物技术发端于美国的私人部门，商业利益诉求是转基因生物技术发展的首要动因。随着植物新品种保护制度的建立，美国石化和医药巨头纷纷涉足种业，主要的大种子公司都归跨国的化工和医药公司所有。这样的农业投入品的市场结构影响着生物技术的发展方向，在现有的框架下，转基因作物、生物技术的革新是利益推动型的，而不是需求导向型的。植物育种领域的知识产权保护首先在部分发达国家发展建立，随着技术的扩散，发达国家需要发展中国家构建严格的知识产权保护体系来确保他们的专利和商业回报，随着“保护作物新品种国际联盟”（UPOV）、世界贸易组织（WTO）框架下的“与贸易相关的知识产权协定”（TRIPs）等一系列协议的签署，全球范围的知识产权体系正在建成并日臻完善，正在对农业生产自主权产生深刻影响。我国种业在与跨国种业的竞争中处于弱势。推进主要粮食作物转基因品种的商业化会加速外资对我国种业的控制。

    （四）目前商业化的转基因技术存在不可忽视的内在风险

    转基因生物技术内在风险存在于生态环境、人类健康的潜在影响等领域。科学界主要的担忧是：转基因作物环境风险具有持续性、滞后性、扩张性等特点，有可能产生“超级杂草”、“超级害虫”等生态问题，同时对生物多样性产生负面影响，转基因食品对消费者生命健康也存在直接风险和代际风险。因此，截至目前没有一个国家推进主要口粮作物转基因品种的商业化。美国是转基因作物商业化的主要推动者，但是出于健康影响和公众压力，美国转基因小麦没有实行商业化，转基因玉米主要用于饲料和燃料乙醇。欧洲种植的极少量转基因玉米只用于饲料。

    （五）商业化的转基因技术对提高作物单产存在局限

    目前商业化的转基因作物，HT（除草剂耐受性）类和Bt（抗虫）类作物均不能提高作物的潜在单产，与其对应的传统品种相比，只能控制部分杂草损失或挽回现有品种的虫害损失，在一定程度上提高实际单产。这些转基因特性（除草剂耐受性、抗虫性）对单产的提高提供“静态”的效用，而传统育种（如绿色革命品种）对单产提高可提供“动态”效用，提高品种的潜在单产。转基因特性需要与常规育种、地方品种结合才能发挥作用。从技术路线来看，目前商业化的转基因技术并不是唯一的技术选择，“非转基因”的生物技术在实现作物抗虫、抗病、抗旱、高产等方面仍有很大潜力。此外，对于我国而言，如果以提高粮食作物单产、总产出作为政策目标，那么可采用的经济、技术路径更多，如农业基础设施的投入和改善、“非转基因”的高产、抗逆生物技术品种[通过现代生物技术（基因工程、细胞工程）将亲缘物种基因导入到栽培品种，比如，将野生水稻的某种基因导入到栽培品种中，区别于目前狭义的转基因品种（将其他界别的生物基因导入到栽培品种中）]的推广、粮食补贴和价格支持政策等。

    四、谨慎推进转基因粮食作物商业化的若干建议

    （一）谨慎推进水稻、小麦两种基本口粮作物转基因品种的商业化

    综合转基因生物技术对生态环境和人类健康的潜在风险、对粮食安全的贡献以及种业安全的考虑，要特别谨慎地对待水稻、小麦这两种基本口粮作物转基因品种的商业化。以预防原则作为指导转基因口粮作物商业化的基本原则，现阶段我国主要口粮作物不宜推进目前已商业化的转基因品种（HT类、Bt类）的商业化。已研发的应用于基本口粮作物的转基因生物技术和品种可作为技术储备。

    （二）在农业生物技术研发领域坚持自主技术为主的道路

    加大对农业生物技术领域研发的公共投入。公共部门的研发与私人部门的研发在技术路径上应有所区别，前者要侧重于生物技术的基础性研究，要注意作物育种领域中长期性、安全性问题的研究。常规育种要与现代生物技术相结合，优先考虑研发和应用生态环境和健康风险小的“非转基因”生物技术品种，把转基因生物技术作为技术储备。

    （三）加强植物育种领域知识产权保护

    关注当前跨国种业对我国种业的渗透和控制，高度重视我国的种业及粮食生产链安全。规范和完善我国种业管理体制，破除种业管理中的种种弊端，引导种业健康发展。加强农业生物技术知识产权和基因资源的保护，促进和引导私人资本对农业生物技术尤其是育种领域的投资。积极应对跨国种业对我国基因资源的抢夺和控制，应对可能出现的知识产权纠纷。着手考虑运用“非转基因”的技术壁垒抵御外资种业的渗透。采用相关技术管制规范和引导跨国种业巨头在我国的研发活动。

    （四）加强转基因生物安全管理

    健全生物安全法律法规体系。完善生物安全监管体系，加强转基因生物安全检测能力建设，加强转基因生物安全评估工作。加强转基因生物技术监管工作，建立和完善转基因生物损害和应急处理制度。对转基因食品实施从严的强制标识制度。建立和完善转基因生物市场监控体系，加强对转基因作物研发、产业化、流通和消费全过程的监管。特别是加强当前转基因重大专项研发领域的生物安全监管，加大对非法种植、传播转基因作物的惩罚力度，完善转基因生物越境转移管理制度。建立和完善转基因农作物品种退出机制。在现阶段，即使要推进主要粮食作物转基因品种的商业化，一定要严格控制在特定区域内（一省或数省），配套的生物安全和经济安全的政策和措施一定要先行。

    （五）充分尊重公众对转基因食品的知情权和选择权

    建立生物安全公众参与机制，加强生物安全信息发布和公众宣传，建立公众参与生物安全管理的固定渠道。及时公开转基因生物在生态环境、健康和贸易等方面的风险和影响。完善相关法律法规，确保和完善公众关于生物安全的参与权和立法权。特别要尊重我国公众对转基因食品的知情权和选择权。

    （李佐军、于保平提出修改意见）

附表1　2009年各国转基因作物种植面

　资料来源：国际农业生物技术应用服务组织（ISAAA），2010。   

附表2　全球商业化转基因作物品种（单位：百万公顷）

作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所陈健鹏

来源：中国发展评论第13卷第1期，2011

(责任编辑：窦虹)