中国粮食供需形势：历史回顾、风险挑战与政策启示

“食为政首，谷为民命”，粮食自古以来就是立国之本，生存之基。新中国成立70多年来，在系列强农惠农富农政策的实施带动下，我国粮食产量连创新高，粮食综合生产能力和人均粮食占有量持续提升，对国民经济稳步增长和社会稳定发展起到了强有力的支撑作用。城乡居民粮食消费在总体上已经实现了由“吃不饱”向“吃得饱”的跨越，正在实现向“吃得好”“吃得营养健康”、由追求粮食“数量”向兼顾“数量、质量、营养”的转变。目前，中国仅用全球９％的耕地和６％的淡水资源，养活了全球约1／5的人口，不仅有效解决了14亿中国人的吃饭问题，而且为全球的粮食安全作出了积极贡献。

尽管中国粮食综合生产能力在不断提高，但粮食供需面临的结构性矛盾日益凸显。中央一号文件多次提出要全力抓好粮食生产，稳定粮食播种面积和产量，适度利用国际市场，积极保持粮食供需平衡。在2021年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调，“保障好初级产品供给是一个重大战略性问题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮”。作为世界上最大的粮食生产国和消费国，中国粮食供需问题更具特殊性，确保粮食安全始终是治国理政的头等大事。基于此，本研究尝试对新中国成立以来的粮食市场供需形势进行系统梳理，探究不同历史时期粮食供需形势、变化趋势及显著特征，发掘当前及中长期内粮食供需面临的风险挑战，以期补充相关研究并为国家制定宏观调控政策提供参考依据。

新中国成立70多年来，粮食政策经历了数次调整，粮食供需关系也相应发生了不同程度的变化。据此，本文依据不同历史时期粮食供需形势的特点、变化趋势等将中国粮食供需形势的演变历程划分为以下三个阶段：一是新中国成立到改革开放前，粮食长期短缺、供给明显小于需求的阶段；二是改革开放到21世纪初，粮食由长期短缺到实现总量大体平衡、丰年有余的历史性跨越阶段；三是21世纪初以来，粮食总量紧平衡、结构性矛盾突出阶段。

（一）新中国成立到改革开放前：粮食长期短缺、供给明显小于需求

新中国成立初期，全国经济处于短缺状态，加之人口总量的较快增长，因此，快速提高粮食供给保障能力、解决居民的温饱问题并为工业化提供原料，是农业生产的首要任务。从新中国成立到改革开放的30年间，中国人均粮食消费量不足200公斤，主要依靠增加进口和控制消费来维持低水平的产销平衡，粮食长期短缺、供给明显小于需求是这一阶段粮食市场的基本特征。这一时期粮食生产的首要目的是解决全国人民的温饱问题，满足基本的生存需求，因此，粮食的功能和生产结构均较为单一。

从粮食产量看，1949—1978年粮食产量总体上呈现在波动中较快增长的态势，稻谷、玉米、小麦三大主粮产量占粮食总产量的比重从66.16％提高到80.95％（图１、图２）。人均粮食产量从1949年的208.95公斤提高至1978年的316.61公斤，年均增长1.44％；粮食播种面积在农作物总播种面积中占比一直高于80％；粮食单产水平也不断提高，从每公顷1029.33公斤增加到2527.34公斤，增长了约2.5倍。但1959—1961年经历了３年的自然灾害，受灾面积分别达到4463万公顷、6546万公顷和6175万公顷，粮食大幅减产，４年间粮食产量减少6115.40万吨，人均粮食产量从1958年的299.52公斤降低至1961年的207.27公斤，直接导致全国性的粮食短缺问题，引发粮食市场剧烈波动。

从粮食贸易看，新中国成立初期，政府除了要解决粮食供给短缺问题，还要支持工业化发展。发展工业需要引进国外先进机械设备，但由于缺少外汇储备，国家实施“以农补工”战略，依靠出口粮食来换取外汇，进而保障工业化的优先发展。1950—1960年中国粮食处于净出口状态，年均净出口量为221.29万吨（图３）；出口的粮食品种主要是大米和大豆，分别占粮食出口总量的45.70％和29.96％。在1959—1961年经历３年自然灾害后，由于国内粮食出现了严重供给不足，需要进口大量粮食来填补国内缺口。即使在1959—1960年粮食短缺情况下，中国仍出口了大量粮食，1959年粮食出口量甚至达到了新中国成立以来的最大值，这也是加剧国内３年自然灾害时期粮食严重短缺的重要原因。1961年，国家做出了大规模进口粮食的决策，以此来缓解国内粮食供不应求的困难局面。因此，1961—1978年中国粮食贸易格局发生了根本转变，粮食进口大量增加，出口大幅减少，出现净进口局面，年均净进口粮食327.02万吨。其中，进口的粮食品种主要是小麦，占粮食总进口量的比例接近90％；而主要出口的粮食品种仍然是大米和大豆，分别占总出口量的53.45％和36.02％。形成以上粮食贸易结构的主要原因在于，当时国内粮食供求紧张的现状没有改变，温饱问题没有得到根本解决，外汇依然紧缺，国家采取了以出口养进口的办法，而国际市场上大米和豆类价格比较高，小麦和玉米价格比较低。因此，在国内压缩大米销售，调整国家储备粮的品种结构，大力筹集优质大米和名贵大豆出口，以换取外汇用来进口数量更多的小麦和玉米。这种方式不仅在一定程度上缓解了国内粮食供给不足的问题，还增加了国家的外汇收入。

（二）改革开放初到21世纪初：粮食供需总量大体平衡、丰年有余

20世纪70年代末80年代初，以召开中共十一届三中全会为标志，中国改革开放的大幕逐步拉开。中国实施了一系列解放和发展农村生产力的政策举措，最为关键的是实行以家庭联产承包责任制为核心的体制改革和提高农产品收购价格政策。这一时期中国粮食综合生产能力明显提高，粮食实现了由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余的历史性转变。

从粮食产量看，1979—2003年粮食产量整体呈现先在波动中不断上升而后大幅下降的趋势（图1）。1979—1998年粮食产量不断增加，达到51229.53万吨的阶段性峰值。粮食增产主要来自稻谷、小麦和玉米产量的提高，三大主粮单位面积产量的增加成为推动粮食产量增加的主要原因（图２）。其中，1979—1985年小麦总产量和单位面积产量增长最快，但由于稻谷产量基数最大，其在粮食增产中的贡献也最大。因稻谷和小麦主要用作口粮，这一时期粮食增产的品种结构，正好与当时主要解决城乡居民温饱问题的阶段性目标相契合。1986—1998年玉米对粮食增产的促进作用迅速显现，占粮食增产的51.41％；小麦和稻谷对粮食增产的贡献均在20％左右。人均粮食产量也呈现出快速增长的态势，1979年人均粮食产量攀升至340.48公斤，1983年达到375.97公斤，但由于粮食购销差价倒挂，政府财政补贴支出不堪重负，国有粮食部门收购能力不足，首次出现农民“卖粮难”现象。1996年人均粮食产量突破400公斤，达到当时阶段人均粮食产量的历史最高点。但自1999年开始，自然灾害频繁发生，并且持续时间长、波及范围广，加之农业结构调整和粮食价格下跌导致粮食播种面积骤降等多重因素的共同作用，1999—2003年粮食生产持续下滑，播种面积从11316.10万公顷减少至9941.04万公顷，达到新中国成立以来的最低点；粮食产量连续５年走低，年均降幅达4.06％。

从粮食贸易看，1979—2003年中国粮食净进口和净出口现象交替出现，且波动浮动较大（图４）。由于自然环境、气候变化、耕作制度等原因，中国小麦产量不能满足国内消费需求，1979—1996年小麦净进口量每年基本维持在1000万吨左右；1979—2003年小麦进口量占谷物进口总量的80.07％，除个别年份外，稻谷和玉米呈现净出口态势，但稻谷出口量小于玉米，稻谷和玉米出口量分别占谷物出口总量的18.25％和74.99％。就大豆而言，1996年前基本为净出口，1996年开始中国放开大豆市场，进口关税由114％下调到３％，中国由大豆净出口国转变为净进口国，且进口量逐年大幅增加，从1996年的110.8万吨增加到2003年的2074.1万吨，８年间进口量增加17.73倍。总体来看，这个阶段中国粮食进口，一方面是因为国内粮食供需总量问题，另一方面是为了调剂品种结构。

从粮食供需形势看，1979—2003年中国稻谷、小麦、玉米三大主粮市场供需总体呈现在波动中不断上升的趋势（表１）。食用消费和饲料消费在三大主粮总消费需求中占比高，约为86％，其中，1979—1985年三大主粮食用消费增长最快，年均增长4.97％，解决了中国长期以来老百姓吃不饱饭的问题。在城乡居民口粮消费达到一定需求后，随着收入水平不断提高，城乡居民对肉蛋奶、水产品等的消费需求显著增加，推动了中国饲料粮消费的快速增长。1979年三大主粮饲料消费为5732.10万吨，2003年增长到10750.70万吨，在三大主粮总消费中占比超过30％。其他消费也在不断增加，尤其是“九五”时期末和“十五”时期，工业用粮增长幅度最大，主要是因为随着粮食加工业的快速发展，如玉米深加工生产食用油、食用酒精、燃料乙醇、淀粉糖等，工业用粮比例随之提高。此外，中国稻谷、小麦、玉米三大主粮年均净进口230.74万吨，只相当于中国三大主粮消费量的1％左右。                 

（三）21世纪初以来：粮食总量紧平衡、结构性矛盾突出

2004年以来，国家制定了一系列行之有效的强农惠农政策，如废除农业税、实施农业支持保护政策等，中国粮食生产发展在不断探索中取得新突破，粮食综合生产能力稳步提升，粮食供需紧张问题基本解决，总量实现了供需平衡。从2004年起，中央一号文件多次提出要实施优质粮食产业工程；大力发展绿色优质农产品生产，推进农业由增产导向转向提质导向。近年来，我国开始由注重粮食数量提升转变为粮食数量和质量并重，更好地满足消费者转型升级的需求，但一些品种也存在“结构性供大于求与供给不足并存”等问题。

从粮食产量看，2004—2021年粮食产量稳步增长（图１），稻谷、小麦和玉米三大主粮占粮食总产量的比重总体上呈增长态势，而豆类和薯类占比持续减少（图５）。其中，玉米对粮食产量增加的贡献最大，自2011年起，玉米产量超过稻谷产量成为中国粮食的第一大品种，其主要原因在于：一是玉米播种面积和单产的增加速度要明显快于稻谷播种面积和单产的增加速度；二是随着居民生活水平提升和消费结构的转型升级，人们对畜禽产品的消费需求逐渐增加，推动畜牧业对饲料粮需求与日俱增，且玉米种植收益较高，农民对玉米种植意愿逐年提高。这个阶段，人均粮食产量不断增加，2021年人均粮食产量达到483.40公斤，远高于人均400公斤的国际粮食安全标准线。粮食产量保持稳定增长势头的根本原因在于多种粮食生产支持政策的综合作用，如：2004—2016年国家对粮食直补、农资综合补贴、农机具购置补贴、良种补贴等农业补贴不断增加，从145.2亿元增至1653亿元；近年来，中央财政每年通过农业生产发展资金安排耕地地力保护补贴1204.85亿元。这些政策的实施在一定程度上提高了种粮收益，激发了农民种粮和地方政府抓粮的积极性。

从粮食贸易看，2004—2021年，进出口贸易规模不断增长，中国逐渐发展成粮食净进口国，2021年粮食进口量达到新中国成立以来的最高点（图６）。与之前阶段不同的是，粮食进口发生了实质性变化，从以粮食品种调剂为目的转变为大规模粮食进口，且进口粮食在中国粮食市场供应中占有一定比重。近年来，随着鼓励生猪产能恢复和玉米深加工发展，玉米需求迅速增加；2015年后，“镰刀湾”地区玉米结构调整用力稍猛，导致玉米减产，再加上玉米“去库存”的政策导向，我国玉米临储库存迅速减少；同时，国内外玉米价格倒挂，进口玉米的价格优势明显，多种因素的共同作用致使玉米贸易逆差逐渐扩大，从2010年起，中国从玉米净出口国转变为玉米净进口国，玉米进出口贸易格局出现重大转变，2010—2021年玉米进口量增长了约18倍。2004年以来，稻谷、小麦、玉米进口配额数量一直保持不变，分别为532万吨、963.6万吨和720万吨。从三大主粮进口来看，玉米进口已远超其进口配额数量，2020年和2021年分别达到1130.00万吨和2835.00万吨。玉米进口大量增加的原因在于：一是2020年４月—2021年６月，国际每公斤玉米均价比国内玉米低0.5元，国际玉米价格优势明显，致使玉米进口增加；二是随着2020年生猪产能恢复加快，养殖业对饲用玉米需求强劲，这是推动玉米进口量快速增加的主要因素。此外，2004—2021年大豆进口量始终处于高位，从2023.00万吨增加到9652.00万吨，增长了约５倍。自2015年开始，大豆进口规模均在8000万吨以上的高位水平，2020年进口量突破一亿吨，达到新中国成立以来的峰值。国内大豆产需缺口逐年加大，进口量增加，大豆自给率不足20％；中国大豆进口没有设置关税配额，加之要满足国内食用植物油和豆粕饲料的刚性需求，因此大豆进口一直在高位运行。

从粮食供需形势看，2004—2019年，中国稻谷、小麦、玉米三大主粮市场供需总体呈现在波动中不断增加的趋势（表１）。食用消费和饲料消费在三大主粮总消费需求中所占比重保持在85％左右，城乡居民粮食的食用消费主要来自稻谷和小麦，饲料消费和工业消费主要来自玉米。因稻谷和小麦的消费属于刚性需求，替代弹性较弱，其消费量占粮食消费的比重基本稳定在60％以上；而玉米消费极易受到价格影响，其替代弹性较强，大麦、高粱等其他粮食品种均可参与替代，2015—2016年度玉米消费量占粮食消费量的37.6％。近年来，稻谷和小麦供给远大于需求，两大口粮自给率一直处于高位，保障了口粮绝对安全，但库存压力加大。目前中国稻谷、小麦库存水平大体相当于城乡居民一年的消费量。美国农业部数据显示，中国稻谷、小麦库存量不断增加，2020—2021年度期末库存量达到高点，分别为11650.00万吨和14412.00万吨；其中，小麦库存量已超出2020年和2021年产量水平，稻谷库存量约占2021年全年产量的一半以上。由此可见，近年来中国粮食供需的结构性矛盾主要集中在稻谷、小麦两大口粮品种供给过剩，但饲料粮尤其是蛋白饲料短缺问题凸显。

（一）资源环境约束趋紧，粮食增产潜力不足

从中长期来看，耕地面积和耕地质量下降、水资源短缺和分配不均、农村人口老龄化程度加深等问题制约着中国粮食综合生产能力的稳定和提高。一方面，随着工业化、城镇化进程的加快，农业用地不断转化为非农用地，加之生态退耕、自然灾害破坏、农业结构调整等，中国耕地面积逐渐减少。从2011年的20.3亿亩减少到2019年的19.2亿亩，９年间耕地面积总计减少1.1亿亩。同时，耕地质量也在不断下滑，《2021中国生态环境状况公报》显示，2021年全国高等耕地面积仅占总耕地面积的31.24％，中等和低等耕地面积占总耕地面积的比例超过了2/3。

近年来，耕地基础地力对粮食的贡献率在不断下降，中国耕地基础地力对粮食生产的贡献率仅为50％左右，比欧美国家低20多个百分点。由于对耕地的过度利用，加上土壤污染，中国耕地质量在短期内难以有效恢复。另一方面，除水资源短缺和地下水被严重超采等影响中国粮食生产能力的提升，水资源分配不均也是重要的制约因素。《2020年中国水资源公报》显示，南方４区（长江区、东南诸河区、珠江区、西南诸河区）的水资源占全国水资源总量的比重将近80％，北方６区（松花江区、辽河区、海河区、黄河区、淮河区、西北诸河区）的水资源占比仅为21.03％，而中国粮食主产区多分布在北方，2021年北方各省份粮食产量约占全国粮食总产量的60％。此外，农村老龄人口总量在显著增加，老龄化程度也在不断加深。2021年农村65岁及以上人口占农村总人口的比重为18.57％，比2010年提高8.51％；农村65岁及以上人口占全国65岁及以上人口的46.16％。从中长期来看，将有一半的老年人口生活在农村，农业劳动力普遍趋向于老龄化。

（二）国际国内粮价倒挂成为常态，价差驱动成为进口关键动因

加入WTO以来，中国大幅开放农产品市场，粮食贸易规模也在持续增加，致使中国逐渐发展演变为粮食净进口国，出现了“洋货入市、国货入库”的现象。中国粮食进口增加，除了品种调剂需求外，较低的国际粮价是推动粮食进口攀升的重要原因②。虽然低价进口粮食在一定程度上能够给国内消费者带来福利，但从长远来看，会给整个粮食市场造成巨大的压力和挑战，直接导致国内粮价提高的空间收窄，粮食生产面临价格“天花板”和成本“地板”的双重约束，粮食市场呈现“产量高、进口量高、库存量高”的“三高”并存局面，这将直接导致农民比较效益下降、种粮积极性降低，对中国粮食安全、农民就业及增产增收都将产生不利影响。2015年以来，多数时期中国粮食价格明显远高于国际价格，国内粮食竞争力较弱（图７）。

从稻谷、小麦、玉米三大主粮来看，国际稻谷、小麦价格在多数时间均低于国内价格。虽然从2021年５月起，国际小麦价格开始高于国内价格，但这并不能说明中国小麦在国际上具有竞争优势，国际小麦价格上涨的主要原因在于，美国、俄罗斯、加拿大等小麦主产国遭受了严重旱灾，导致小麦产量锐减，加之俄乌冲突导致俄罗斯、乌克兰小麦出口量减少，引发全球小麦供应担忧，同时，还叠加了一些市场主体投机炒作因素，加剧了国际小麦价格上涨。玉米国际价格和国内价格上下波动较为频繁，由于国内玉米供需缺口较大，与国际市场关联性较强，更容易受到国际低价玉米的影响。与三大主粮不同的是，2015年以来，国内大豆价格始终高于国际价格，且国内外大豆价格倒挂加剧，中国大豆价格在国际上的竞争力较弱。从中长期来看，一方面，联合国发布的《世界人口展望2022》预测中国人口总量即将见顶，从2022年开始呈现下滑趋势，未来我国口粮需求逐渐降低。另一方面，随着我国城镇化的发展和城乡居民收入的提高，人们对口粮的需求会随之降低，但对畜产品的需求不断提高，进而带动养殖业对饲料粮（玉米和大豆）的需求增加，未来饲料粮需求强劲，但由于国内外粮价倒挂加剧，国内饲料粮生产比较优势下降，容易增强其进口依存度，削弱中国粮食的国际竞争力，国内粮价受国际粮价的冲击，价格难以提高，也影响农民种粮积极性，这将对粮食安全长远目标的实现产生不利影响。

（三）种粮成本高收益低，种粮抓粮积极性有待提升

改革开放以来，随着中国城镇化进程持续推进及农村人口结构改变，物质与服务成本、人工成本、土地成本及其他要素成本不断增加，进而带动粮食生产成本上涨。1978—2020年，中国稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩总成本总体呈不断上涨态势，从58.23元／亩迅速增长到1119.59元／亩，增长近20倍（图８）。其中，土地成本增长幅度最大，其次是物质与服务费用，人工成本增长幅度最小。粮食生产成本的不断增长致使种粮利润的空间收缩，容易挫伤农民种粮积极性。1978—2020年，三种粮食平均每亩净收益整体波动幅度较大，出现两个“先上涨后下跌”的波动期，其中，2011年达到最大值，为250.76元／亩，2016年开始出现负值，这是改革开放以来首次出现大幅下跌，持续到2019年。近期，俄乌冲突成为全球的焦点事件，两国作为世界重要的粮食出口国，俄乌的地缘政治风险会对全球粮食价格产生影响。2022年２—４月，全球小麦、玉米价格显著上涨，国内小麦、玉米价格也随之提高，分别从3.08元／公斤、2.82元／公斤上涨到3.48元／公斤和2.90元／公斤（图７）。国内粮食价格上涨，加之国内部分粮食价格低于进口粮食价格，短期内农民收益将会提高。但从长期来看，国际能源价格上行将推高全球和中国新一季粮食作物生产及运输成本，原油成本在中国水稻、玉米等粮食作物生产总成本中占比较高，为９％～21％。未来一段时间将如何应对粮食生产成本的大幅上涨，保障农民种粮收益的问题将进一步显现，这将在一定程度上影响中国粮食增产增收。

（四）外部不确定性因素增强，粮食安全风险隐患突出

近年来，国内外环境形势发生深刻复杂的变化，中国粮食市场面临的不确定性持续加大。例如，新冠疫情、中美贸易摩擦、俄乌冲突等系列“黑天鹅”“灰犀牛”事件持续发生，给中国粮食安全带来较大的风险挑战。新冠疫情暴发以来，全国各地采取了严格的防控措施，对国内粮食生产和流通造成了影响。部分国家预测今后一段时间本国粮食供给趋紧，加之各国媒体负面报道加剧了全球粮食供应危机的恐慌情绪，多个国家开始限制粮食出口，还有部分粮食进口国加大粮食进口，各国大量囤积粮食，导致全球粮食价格异常波动。此外，经济政策不确定性事件的发生给世界经济带来了剧烈震荡，导致国际粮食贸易大环境发生改变，影响国际粮食进出口贸易格局，进而传递至国内粮食市场，影响国内粮食市场供需。如中美贸易摩擦对中美粮食国际贸易产生了较大影响，风险因素不断集聚，导致全球粮食供求格局的不确定性增强。地缘政治风险事件的发生，如俄乌冲突不仅给国际粮食市场供给增加压力，而且会引发国际能源供给危机，带动国际原油价格上涨，粮食的生产、加工、运输、储存等各环节经营成本也随之增加，国际粮食价格被推高，进而影响中国粮食贸易。

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